建议正文

一、现状及问题

农村地区主要是指除城市以外的城镇及广大农村区域，此类区域违法建设行为呈多发上升趋势，主要原因在于：一是农村地区违法建设行为情况复杂，有城镇规划区域内国有建设用地违法建设，有规划区域内集体土地违法建设行为，有城镇规划区外非建设用地违法建设行为等；二是介于农村地区违法行为多样性，涉及到规划、土地、农业、城市管理、林业等多个部门，从而形成查处主体不明确、不及时现象，很多违法建设行为都得不到及时有效处理，极大地影响了乡镇建设秩序以及公平正义的法治环境。《重庆市城乡规划条例》第七十四条明确规定了各类违法建设行为查处的主管部门，但相关部门未按行业主管要求开展调查处理。《重庆市城乡规划条例》第七十五条明确规定：乡镇人民政府只有建立巡查机制以及制止、报告的职责。对在建违法建筑，负有查处职责的主管部门应当责令停止建设并限期自行消除违法建筑，对拒不停工或者逾期未自行消除的，可以采取强制消除措施。区县（自治县）人民政府作出消除在建违法建筑的公告，并责成乡（镇）人民政府、街道办事处或者综合执法机构实施强行制止直至消除在建违法建筑。行业主管部门未按要求主动开展调查、处罚、强制消除工作。

二、建议

为理顺和加强违法建筑整治工作，全面推进依法行政，建议由司法局“深化镇街综合行政执法改革工作专班”牵头，对包括但不限于上述提及的、尚未明确执法边界的事项，展开全面梳理与责任划分，明确相关区级行政执法部门的职责范围。以便于街镇综合执法工作与上级部门顺畅对接，有效避免在执法过程中出现相互推诿、责任不清的现象，确保执法工作顺畅高效开展。具体建议如下：

1.明确相关区级行政执法部门的职责范围。相关区级行政执法部门的职责范围出现权责交叉的，明确主要责任牵头部门负责相关案源调查审理。

2.明确不同类型违建在不同情况下具体牵头的主管部门。

3.进一步加强上级主管业务执法部门对镇街综合执法人员的业务培训，强化具体案例分析、现场案例观摩等。以应对不同情况下不同类型的违法建筑案例做出正确判断及相应的处置措施。

办理简述

主办单位

长寿区司法局：

一、关于“明确相关区级行政执法部门的职责范围”方面

全区涉及查处违法建设的主要部门包括区城市管理局、区农业农村委、区规划自然资源局。根据各部门及其执法支队“三定文件”，区城市管理局承担划入规划城镇建设用地范围内的城市违法建筑执法职责；区农业农村委负责农民承包地、农村宅基地、农村集体产权制度改革和管理工作；区规划自然资源局承担土地利用开发、耕地保护和国土空间规划管理、用途管制等方面的执法职能。此外，区级已成立长寿区城市治理委员会（委员会办公室设在区城市管理局），办公室下设长寿区违法建设治理工作专班，统筹协调、指挥调度、部署推进全区违法建设治理工作。

二、关于“明确不同类型违建在不同情况下具体牵头的主管部门”方面

违法建设包括违反规划的违法建设和非法占地的违法建设。

（一）违反规划的违法建设

违反规划的违法建设，由区城市管理局、区规划自然资源局等有关行政执法部门和镇街依照《中华人民共和国城乡规划法》《重庆市城乡规划条例》等法律法规进行查处。按照是否有审批手续分为进入规划审批程序的违法建设和未进入规划审批程序的违法建设，二者在查处主体上有不同的规定。

1.进入规划审批程序的违法建设查处主体

依据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条和《重庆市城乡规划条例》第七十三条之规定，进入规划审批程序的违法建设查处主体如下：

（1）区城市管理局负责对下列违法建设进行查处：一是取得选址意见书，附有规划条件的国有建设用地使用权、建设用地规划许可证或者建设工程设计方案通过审查，但未取得建设工程规划许可证进行建设的；二是擅自改变建设工程规划许可证及附件、附图的许可内容进行建设的；三是擅自改变临时建设工程规划批准文件的内容进行建设，经批准建设的临时建（构）筑逾期未拆除或者使用期限未满因实施城乡规划需要拆除而逾期未拆除的。

（2）区规划自然资源局负责对擅自改变城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证及附件、附图的许可内容进行建设的违法建设行为进行查处。

（3）镇街负责查处擅自改变其核发的乡村建设规划许可证及附件、附图进行建设的违法建设。

2.未进入规划审批程序的违法建设查处主体

依据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条和《重庆市城乡规划条例》第七十四条之规定，未进入规划审批程序的违法建设查处主体如下：

（1）专门管理区域。在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的，由有关法律、法规确定的该区域的主管部门组织查处。

（2）一般管理区域。不在所列专门管理区域范围修建的，属规划城镇建设用地范围内的，由区城市管理局组织查处；属规划城镇建设用地范围外的，由区规划自然资源局组织查处。

（二）非法占地的违法建设

非法占地的违法建设主要由区农业农村委、区规划自然资源局依照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规进行查处，非法占地的违法建设查处主体如下：

1.依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由区规划自然资源局查处。

2.依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由区农业农村委查处。

三、关于“进一步加强上级部门对镇街的指导”方面

一是加强业务指导。由区级有关行政执法部门加强对镇街的业务指导，进一步明确职责范围，细化执法流程与标准，通过定期组织业务研讨会、下发政策解读文件等方式，帮助镇街执法人员精准把握违法建筑认定、查处等环节的法律依据与操作规范。二是丰富业务培训形式。组织镇街相关执法人员参加市级执法业务培训，在扩大视野的同时将具体案例分析、现场案例观摩纳入常态化培训体系。每月选取典型违法建设案例，邀请执法业务骨干开展“以案释法”专题培训，剖析案件难点、处置要点及法律适用。每季度组织镇街执法人员前往违法建设整治现场，实地观摩调查取证、责令整改、强制拆除等全流程执法工作，直观学习突发情况应对策略，提升实践操作能力。三是建立“传帮带”长效机制。由区级有关行政执法部门业务能手与镇街执法人员结对，在日常工作中随时提供业务咨询与疑难问题解答，通过线上线下相结合的方式，实现执法经验与专业知识的高效传递，切实提升镇街应对复杂违法建设行为的处置水平。

协办单位

长寿区城市管理局：

一、相关部门职责及分工

根据《重庆市城乡规划条例》第七十三条、七十四条规定，由城市管理部门负责查处的是：

规划城镇建设用地范围内的违法建设和进入规划审批程序的下列违法建设，一是取得选址意见书，附有规划条件的国有建设用地使用权、建设用地规划许可证或者建设工程设计方案通过审查，但未取得建设工程规划许可证进行建设的；二是擅自改变建设工程规划许可证及附件、附图的许可内容进行建设的；三是擅自改变临时建设工程规划批准文件的内容进行建设，经批准建

设的临时建（构）筑逾期未拆除或者使用期限未满因实施城乡规划需要拆除而逾期未拆除的。

由土地主管部门负责查处的是：属规划城镇建设用地范围外的违法建设；擅自改变城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证及附件、附图的许可内容进行建设的。

由相关主管部门负责查处的是：在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域的违法建设。

由乡镇人民政府负责查处的是：擅自改变其核发的乡村建设规划许可证及附件附图进行建设的违法建设。

二、加强镇街的业务指导与培训

一是区级相关业务部门应加强对镇街的业务进行指导，进一步明确职责范围，细化执法流程与标准，通过定期组织业务研讨会、下发政策解读文件等方式，帮助镇街执法人员精准把握违法建筑认定、查处等环节的法律依据与操作规范。二是丰富业务培训形式，组织镇街相关人员参加市级执法业务培训，扩大视野的同时将具体案例分析、现场案例观摩纳入常态化培训体系。每月选取典型违法建筑案例，邀请业务骨干开展 “以案释法” 专题培训，剖析案件难点、处置要点及法律适用；每季度组织镇街执法人员前往违法建筑整治现场，实地观摩调查取证、责令整改、强制拆除等全流程执法工作，直观学习突发情况应对策略，提升实践操作能力。三是建立 “传帮带” 长效机制，由区级执法部门业务能手与镇街执法人员结对，在日常工作中随时提供业务咨询与疑难问题解答，通过线上线下相结合的方式，实现执法经验与专业知识的高效传递，切实增强镇街综合执法队伍应对复杂违法建筑案例的处置水平。

长寿区规划和自然资源局：

一、进入规划审批程序的违法建设行为查处分工

《重庆市城乡规划条例》第七十三条规定了进入规划审批程序的违法建设行为查处分工。结合行政执法事项划转，目前，区规划自然资源局负责对擅自改变城乡规划主管部门核发的乡村建设规划许可证及附件、附图的许可内容进行建设的处罚；乡（镇）人民政府、街道办事处负责查处擅自改变其核发的乡村建设规划许可证及附件、附图进行建设的违法建设；区城市管理局负责对取得选址意见书、附有规划条件的国有建设用地使用权、建设用地规划许可证或者建设工程设计方案通过审查，但未取得建设工程规划许可证进行建设的处罚、对擅自改变建设工程规划许可证及附件、附图的许可内容进行建设的处罚、对擅自改变临时建设工程规划批准文件的内容进行建设的处罚、对经批准建设的临时建（构）筑物逾期未拆除或者使用期限未满因实施城乡规划需要拆除而逾期未拆除的处罚。

二、未进入规划审批程序的违法建设行为查处分工

《重庆市城乡规划条例》第七十四条规定了未进入规划审批程序的违法建设行为查处分工。结合机构改革职能职责调整划转，目前，在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的，由有关法律、法规确定的该区域的主管部门组织查处。不在上述所列范围修建的，属规划城镇建设用地范围内的，由区城市管理局组织查处；属规划城镇建设用地范围外的，由区规划自然资源局组织查处。

此外，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”

长寿区农业农村委员会：

一、农村地区违法建设的监管主体  

农村地区违法建设的监管主体包括区级部门、街镇政府、村级组织。依据法律法规和三定职能职责方案，农业农村部门负责农村宅基地改革和管理有关工作；规划自然资源部门负责土地国土空间用途转用、土地整理复垦、不动产统一确权登记、拟订国土空间规划并监督实施等工作；住房城乡建设部门负责指导农村

住房建设，完善农房建设有关标准和规范，编制农房设计图纸供农户选用，加强农房风貌管控和农村建筑工匠管理。城市管理部门组织查处专门管理区域范围之外、属规划城镇建设用地范围内、已征收为国有土地上的城市违法建设；规划自然资源部门组织查处专门管理区域范围之外、属规划城镇建设用地范围外的违法建设，以及规划城镇建设用地范围内、仍为集体土地上的农村违法建设；有关法律法规确定的该区域主管部门组织查处自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围内等专门管理区域内的违法建设。街镇政府具体负责农村村民住宅用地审批；村级组织建立村级协管员制度，协助开展农村宅基地和建房管理工作。

二、农村违法建设的查处路径划分建议

（一）按违法类型划分

农村违法建设涉及单位部门多，主要是非法占地类和违反规划类两大类违法行为。

1.依规划管控划分。依据《重庆市城乡规划条例》第73、74条，《重庆市农村村民住宅规划建设管理暂行办法》第16、17、18条，《重庆市查处违法建筑若干规定》第3、4条，《重庆市违法建设治理工作指挥部关于巩固违法建设治理成果构建现代违法建设治理体系的通知）（渝违建治理发〔2023〕1号）执行。

2. 依地类和用途划分。参照《重庆市土地管理条例》第5条（宅基地和耕地质量监测）、第64、71条（占未利用地类），《基本农田保护条例》第33条（占基本农田地类），《土地管理法》第75条（占耕地类）、第77条（是否符合土地总体规划）、第78条（集体建设用地类）执行。

（二）按行政管理过程划分

农村建设受规划管控、用地指标、农用地转用等多环节管理秩序的制约：

1.前期违反“规划管控和土地转用”秩序。依据《城乡规划法》《重庆市规划条例》《重庆市查处违法建筑若干规定》，街镇可对早期违法建筑进行拆除，实现“早发现早查处”，降低当事人抵触情绪。

2.后期违反“非法占地类”秩序。违法建筑建成并投入使用后，需严格依据《土地管理法》《基本农田保护条例》《重庆市土地管理条例》等地类划分法规进行查处。为保障当事人合法权益，此类违法建筑查处难度大，办案周期长，需移交法院强制执行。 

三、整合执法力量，统一行使执法权

根据市违建指挥部《关于巩固违法建设治理成果构建现代违法建设治理体系的通知》（渝违建治理发〔2023〕1号）要求：“加强区县指挥部办公室建设，根据工作需要，从城市管理、规划自然资源、农业农村、住房城乡建设、公安等部门抽调人员集中办公。” 建议按照文件要求，由区违建办牵头，各部门抽调人员组建常驻式联合执法机构，共同查处农村违法建设，杜绝部门间推诿扯皮现象。